电改试金石

电力改革延宕十年而未决，堪称中国改革的一面镜子，改革的得失兴替，均可在镜中一窥端倪。

简言之，改革理念是否清晰，改革决心是否坚定，决定了改革进程是否顺利。理念清晰、决心坚定，所有的问题都不是问题。反之，所有的不成问题都会成为无法逾越的问题。

20年来，中央文件反复重申，中国经济改革的目标，是建立并完善社会主义市场经济体制。何谓建立并完善社会主义市场经济？三句话：把市场建起来，让价格起作用，政府依法监管。前两句话讲的是市场，第三句话讲的是法治，合起来就是法治的市场经济。说得再通俗点就是自由竞争的同时必须守规矩。谁来保证市场主体守规矩？政府。

2000年6月时任中共中央总书记江泽民对此非常清楚，他用一句话就平息了电力体制要不要改革的争论——不能既打篮球又吹哨子。当时，国家电力公司一统中国电力行业江山，仍然政企不分，是不挂电力部牌子的电力部。

“不能既打篮球又吹哨子”，这就是市场经济的理念。既然决定了要搞市场经济，就必须厘清政府与市场的边界，政府既当运动员又当裁判员，自己先坏了规矩，如何让别人守规矩？

接下来由时任总理朱镕基负责实施电力改革。他同样用一句话就平息了电力改革无比复杂、不可轻举妄动的阻力——七个常委中有四个学电的，搞不好电力改革岂不让人笑话！

这就是改革决心。有决心才能有行动，一年多后电力改革方案（国发[2002]5号文）出台——厂网分开、重组电网、竞价上网、设立电监会。

厂网分开重组电网是打破垄断，打破垄断才能有竞争，有竞争才能有市场。竞价上网是要变政府定价为市场定价，完成这个转变价格才能起作用，才能发挥引导资源配置的杠杆作用。电监会就是监督各市场主体是否守规矩的裁判员。

2003年温家宝继任总理后，国务院又出台了电价改革方案（国办发[2003]62号文）、深化电力体制改革的方案（国办发[2007]19号文），确立了“发电、售电价格由市场竞争形成；输电、配电价格由政府制定”的电价改革目标，和“加快电力市场建设、实施输配分开试点、全面推进电价改革”的电力体制改革总体目标。19号文甚至对“十一五”期间的电改任务给出了时间表。

至此，电力改革的顶层设计已经完善，电改完成理当指日可待。然而谁都没想到，此后六年，电改竟在互相推诿中一事无成。电监会认为自己想改革但没权力，价格部门认为电网企业成本不厘清就没法放弃政府定价，电网企业认为先改的应该是电价而非电网，地方政府则认为经济增长是硬道理，不管怎么改，都不能涨电价。

争执声中，一些原本清晰的问题又变模糊了。比如电是不是商品，要不要遵循市场经济下供求决定价格的规律？

显然，没有顶层执行，再好的顶层设计都白搭！电力体制改革如此，经济体制改革如此，一切改革都是如此！

而顶层执行的前提，是清晰的改革理念和坚定的改革决心。如果网上有点牢骚就恨不得把馒头拉面的价格都管起来，宏观经济有点波动就投鼠忌器，游说声音一大就举棋不定，那只能说明顶层对什么是市场经济认识模糊。没有认识，何谈决心？没有决心，何谈建立和完善市场经济？

电改蹉跎之中，中国迎来领导人交接。新的领导人反复宣示：改革是中国最大的红利，要以更大的勇气和决心推动改革，要把错装在政府身上的手换成市场的手，要壮士断腕、言出必行。

盛哉斯言！拭目以待。

——编者

电力改革虽然自2008年起即陷入停顿，但却从未淡出人们的视野。随着新政府的成立，“重启电改”再次成为舆论焦点。

3月18日，国家电监会刚刚摘牌并入国家能源局，一则“最高决策层决心把国家电网公司一拆为五”的传闻便引发行业震荡。国网系上市公司股价应声大跌，发电企业上市公司股价则大涨。

国家电网公司如何定位，的确是电力改革的关键环节，但“一拆为五”并非既定方案。

原电监会政策法规部体改处处长刘建平3月初撰文评价三种主要的备选方案，认为电网分拆方案是“收效中、成本高、风险中”。“收效中、成本中、风险小”的方案是网售分开，剥离电网的售电环节，输配环节仍保留在电网企业。“收效大、成本高、风险中”的方案是输配分开，原国家电网公司只负责跨区输电，配售环节由以省为单位的独立配电公司完成。

《财经》记者问询了多名接近决策层的官员和学者，均被告知：在能源管理机构调整基本到位之前，不可能决策具体选项。

按照国务院机构改革方案，重组后的国家能源局负责研究并提出能源体制改革的方案建议，具体方案由国家发改委经济体制综合改革司拟定，决策权则在国务院和中央高层。

据《财经》记者了解，拆分国家电网的方案被热炒，并非来自决策层“自上而下”的意志，而是来自电力业内人士“自下而上”的推动。

“电力行业需要新企业，新位置。”一位了解内情的人士告诉《财经》记者，新能源局的三定方案正在制定，不可能全盘接受原国家电监会300人的编制，向企业分流是必然的选择。除此之外，五大发电公司的高层中也有人有向电网公司流动的意愿。

无论如何，新一届领导班子表达了强烈的改革意愿，在剩下的经济改革“硬骨头”里，电力改革的理论准备、舆论准备、国际经验、国内探索都已非常充分，因此相对“好啃”。而在“下嘴”之前仔细梳理检讨过去十年的成败得失，对未来的改革实践无疑意义重大。

“主辅分离”缩水

电网科研、电网工程被剔出主辅分离对象，国资委又不顾国家能源局反对批准国家电网收购上游设备制造企业，“主辅分离”距最初的改革目标大为缩水

电力是影响最大的基础产业，电力体制也是新中国成立以来各工业部门中体制变化最多、管理机构调整最多的行业之一，共进行了十次重大变革，两设水电部、三设电力部，还经历了燃料工业部、能源部、经贸委、电监会、能源局等复杂的沿革。

上世纪80年代，电力市场化改革成为全球潮流。因为时常发生“电荒”，中国政府鼓励社会集资办电，多元投资；90年代中后期，中国未并入电网的独立电厂的装机容量，约占到当时总装机容量的一半，“电荒”局面大为缓解。

1998年国家电力总公司开始进行“省为实体”的组织结构调整，即建立省级电力公司，打破原有的大区电网结构。实践表明，省公司各自为政，严重影响了电力资源的有效利用。

二滩水电站“弃水事件”正是当年省间壁垒的典型案例，成为2002年电力改革的导火索。四川省二滩水电站利用世界银行贷款建造，是当时中国最大的水电站，投产之初即陷入亏损。清华大学国情研究院主任胡鞍钢2000年4月撰写的一份调研报告显示，1998年-2000年，二滩水电站实际发电量仅占其可发电量的41％。

该事件引起了中国高层的关注。2000年6月8日，时任中共中央总书记江泽民就此表态。第一，二滩事件反映的是体制问题，国家电力公司“既打篮球，又吹哨子”造成机会不均等，必须进行改革；第二，授权国务院总理朱镕基全权负责电力改革。

2002年2月，国务院颁发了《关于印发电力体制改革方案的通知》，提出“厂网分开、主辅分离、输配分离、竞价上网”的十六字改革方针，成立了电监会和国务院电力体制改革领导小组。这就是著名的5号文。5号文第一次以国务院文件的方式明确了电力改革的市场化方向，是指导电改的纲领性文件。

5号文发布当年，即实现了发电、输电环节的纵向拆分，成立了五大发电公司，以及国家电网和南方电网两大输电公司。在国有独资的国家电网公司之下，成立了华北、东北、西北、华东、华中五家区域电网有限责任公司或股份有限公司。国网公司负责跨区域的电力交易和调度，区域公司负责本区域电网运营。至此，电改开局良好。

“厂网分开”后的任务是“主辅分离”，这是为了厘清电网运营成本，为下一步的输配单独定价做准备。“主辅分离”的任务是将电力设计、修造、施工等辅助性业务单位，脱离电网企业。但由于辅业单位的界定问题和辅业职工的安置问题，这项本应在2004年完成的改革直到2010年才形成方案。

2004年，电力改革小组向决策层上报“主辅分离”方案，但因辅业单位反对，发电企业反对等原因而搁置。2007年“主辅分离”方案终于在各部委间基本达成一致，暂时保留在电网企业内的电力设计、施工和修造等企业与电网企业分离，与先期剥离的四家电力辅业单位重组。

2008年初，一场突如其来的雨雪冰冻灾害使电网受到严重破坏，再次打乱了电力改革的既定方案。国家电网公司强调，送变电和电力设计对电网建设和维护事关重要，影响到重大事件中的抢修及效率，不应剥离出电网主业。这一主张得到了政府的认可。

2010年4月，电力体制改革工作小组召开电网主辅分离工作会，同意送变电施工企业不再参与主辅分离改革重组，按照这一思路，国资委提出《电网主辅分离及电力设计、施工企业一体化方案》（下称《方案》），国家能源局关于“电网科研、电网工程施工，即送变电、电网设备制造、非调峰调频发电机组的常规能源等机构企业，应与电网企业脱钩”的建议未得到采纳。

送审稿中，《方案》提出“已完成分离的电网企业不得再从事已分离的业务或再投资、控股已分离业务的企业”，对能源局建议分离的辅业表述含混，仅要求“进一步开放送变电市场，为实现送变电施工领域的公平竞争创造条件”。

电网科研、电网工程等辅业剔出主辅分离改革后，“主辅分离”演变为“在电力建设领域的设计、施工、修造企业实施改革重组”，这显然偏离了5号文的方向。2010年2月，国资委不顾国家能源局反对，批准国家电网收购许继、平高两家输变电设备企业，国网公司不断向上游延伸的触角，在业内引起轩然大波，被视为电力改革的倒退。

2011年9月，在国资委主持下，中国电力建设集团和中国能源建设集团两大辅业公司挂牌，仅仅将电网企业中的电力建设、勘察设计、施工业务重组到上述两家企业。

延宕多年并被大打折扣的“辅业分离”，让心系改革的业内人士不禁对电力改革的前景感到悲观。最容易做的环节都如此艰难，下一步的输配环节单独定价岂不是难上加难？