浅议中国煤层气监管问题

【中国能源网讯】目前，在常规天然气领域，资源勘探开发的监管，由一个法律框架、多个具体的法规和石油天然气主管部门的监督管理职责组成。《矿产资源法》是一个法律框架，由勘探程序登记管理规定、探矿权和采矿权转让管理规定、陆上和海上对外合作规定组成。具体法规涉及到探矿许可证和采矿许可证的发放；探矿权、采矿权有偿使用；对外合作的原则及方式；矿业权转让以及采矿权公告等。

在具体实施层面上，国土资源部已经建立了全国性的石油天然气矿权监管体系，以协调石油天然气的调查和勘探。所有拥有石油天然气资源的省市都建立了油气监督员制度。监督员们负责了解矿权执行、年度报告、税收缴付和勘查开采生产秩序等情况。还负责及时而客观地报告矿业权人勘探和督查情况。他们也及时处理和阻止所有违反许可证的行为，并直接向国土资源部报告。

梳理煤层气政策相关规定可知，煤层气的监管主要集中在产业上游资源勘探开发的监管，其监管是由一个法律框架、多个具体的法规，具体的通知、意见，以及相关部门的监督管理职责组成。《矿产资源法》是一个法律框架，由勘探程序登记管理规定、探矿权和采矿权转让管理规定、对外合作规定组成。具体法规涉及到探矿许可证和采矿许可证的发放；探矿权、采矿权有偿使用；对外合作的原则及方式；矿业权转让以及采矿权公告等。具体通知、意见涉及到安全开发、环境保护等方面。

这些法律法规等相关规定的核心内容主要包括：

（1）从事煤层气资源勘查开采必须经政府有关部门批准《矿产资源法》规定："从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。"依据上述法律规定，从事煤层气勘查开采的，无论是什么所有制的企业，都需要经政府有关部门批准，才能进入煤层气资源勘探开采领域。

（2）煤层气勘查开采实行国家一级管理

根据中国矿产资源法律法规规定，煤层气勘查开采实行国家一级登记管理，从事石油天然气勘查开采，只能向国土资源部提出申请，由国土资源部颁发油气勘查许可证和采矿许可证。

（3）从事煤层气勘查、开采活动必须取得勘查许可证或者开采许可证

根据矿产资源法律法规规定，符合资质条件的申请人必须向国土资源部提交探矿权登记申请书及有关文件（例如勘查实施方案、资金证明等），经严格审批取得勘查许可证后才能从事勘查作业。探矿权人经出资勘查取得煤层气储量并经国土资源部备案后，要向国土资源部提交采矿权申请登记书和其他材料（包括矿产资源开发利用方案、经矿产资源储量管理部门批准的储量报告及批准文件、开采矿产资源的环境影响评价报告及政府环保部门对环境评价报告的意见、资金证明文件等），提出采矿权申请。国土资源部经严格审查后准予登记并颁发采矿许可证后，煤层气企业才能成为采矿权人，从事油气开采活动。

（4）煤层气的对外合作由中联煤或相关部门批准的其他企业执行

修改后的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》第三十条明确中外双方开采陆上石油资源的形式为合作，《关于进一步扩大煤层气开采对外合作有关事项的通知(商资函[2007]94号)》中规定除中联煤层气有限责任公司外，“由商务部、发展和改革委员会同相关部门在中联煤层气责任有限公司以外再选择若干家企业，在国务院批准的区域内与国外企业开展煤层气合作开采的试点工作。”

（5）煤层气与煤炭须综合勘察开发

《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知（国土资发〔2007〕96号）》中规定投资人在申请煤炭探矿权时，应提交煤炭和煤层气的综合勘查实施方案，煤炭煤层气探矿权人在勘查过程中必须综合勘查煤层气资源。

（6）国土资源部与省级国土资源管理部门对煤层气勘查开采进行监督

《矿产资源法》规定，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。

（7）国土资源部有权对违法行为进行行政处罚

《矿产资源勘查区块登记管理办法》和《矿产资源开采登记管理办法》分别规定，国务院地质矿产主管部门依法对违反规定进行勘查或开采矿产资源的行为进行行政处罚。

（8）矿区使用费征收办法

煤层气开采的矿区使用费按陆上常规天然气对外合作规定交纳，即：年度煤层气产量不超过10×108m3 ， 免征矿区使用费； 年度煤层气产量10×108m3~25×108m3 ， 交纳1% 的矿区使用费； 年度煤层气产量25×108m3~50×108m3，交纳2%的矿区使用费；年度煤层气产量超过50×108m3，交纳3%的矿区使用费。

但目前我国煤层气产业的发展还面临诸多监管层面的问题，表现在：

（1） 现在煤层气开采没有专门的法律进行规范，多是法律效力较小的部门规章。并且很多意见规定也未明确的规定由哪些部门执行实施、监督管理等

（2） 煤层气具体政策规定实际操作层面相关部门职责不明确。

（3） 缺乏行业统一技术标准规范

但综合分析来看，煤层气发展滞后的关键因素是其矿业权重叠问题。

（1） 矿业权重叠的产生

① 煤炭企业一直将过去原煤炭部划定的矿区视为自己的传统矿权范围，国土资源部成立后重新制定并执行了新的矿权登记制度，而此时不少煤炭企业经营十分困难，错过了矿权登记的快速发展阶段；② １９９８ 年以后，煤炭探矿权的管理分属于各省市自治区，煤层气探矿权的管理权则归属于国土资源部，这一制度设计不可避免地出现了煤层气与煤炭两种矿权设置重叠的问题；③近十几年来，中国煤炭需求量快速增长，需要大规模新增煤炭生产能力，而煤层气矿权面积大、开发利用进展缓慢，一定程度上影响了煤炭资源的开发进度，迫使地方政府不得不优先支持发展煤炭产业。矿权分置造成相关部门之间、相关企业之间产生经济利益和管理权限方面的纠纷。近年来，煤炭生产效益好转，煤炭资源勘查开发积极性高涨，加剧了上述两种资源矿权交叉的矛盾。

（2） 矿业权重叠的后果

据统计，截至2007年底全国98个煤层气探矿权中有86个涉及矿权重叠问题，86个煤层气探矿权与1406个煤炭矿业权重叠，重叠总面积约1.2534× 104km2 ，其中煤炭探矿权重叠242 个，重叠面积9137km2，煤炭采矿权重叠1164个，重叠面积3397km2 。

以山西为例，2010年底，山西境内煤层气共登记矿业权35个，其中探矿权30个、采矿权5个，面积25577.906km2。在35个煤层气矿业权，有28个与煤炭矿业权重叠，重叠率80%，重叠面积3447.58km2，几乎覆盖了全省煤炭规划矿区。另外,在山西境内还登记了油气区块探矿权5个，其中3个是以煤层气勘查为主,也与煤炭矿业权存在严重重叠，重叠面积833km2，占登记面积的62%。

煤层气与煤炭资源的矿权交叉（重叠） ，对两种能源的开发、对两个产业的发展都产生了不良影响。地方煤炭企业进入煤层气登记区块从事煤炭作业生产，引发煤层气生产企业与煤炭生产企业的矿权纠纷，阻碍煤层气产业与煤炭产业的发展。

（3） 如何解决

针对煤层气矿业权重叠问题，近几年国家已经出台了多个文件以促进煤炭与煤层气的综合勘探开发利用。尤其是2007年国土资源部出台了《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》，其中规定"投资人在申请煤炭探矿权时，应提交煤炭和煤层气的综合勘查实施方案，煤炭煤层气探矿权人在勘查过程中必须综合勘查煤层气资源。"由此，定能加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理，有利于煤矿安全生产、节约资源、保护生态环境。

随着煤炭及煤层气矿业权重叠问题的逐步解决，并在国家能源形势紧张亟需大力发展清洁能源的宏观背景下，未来煤层气产业的发展将逐步走上快速发展的轨道。

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